摘 要：阐述香格里拉县退耕还林存在的问题，提出解决问题的思路，为巩固退耕还林成果，保障退耕农户生产生活，解决退耕地复耕问题提供思路。
关键词：退耕还林；问题；对策
前言
香格里拉县位于滇西北迪庆藏族自治州东南部，地处青藏高原南延、横断山脉腹地，介于北纬26°52′―28°45′，东径99°23′―100°31′之间，是云南省国土面积最大的县份之一。全县有11个乡镇、64个村民委员会，690个村民小组，33794户，总人口136869人。森林覆盖率74.99%。境内雪山耸立，河谷深邃，蓝宝石般的高原湖泊星罗棋布。丰富的林下野生菌类资源已经成为山区群众的主要经济来源。
2000年，香格里拉县全面贯彻落实党中央 国务院“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包[1]”的政策措施，县委 政府统筹安排，组织各部门按照职能分工，各司其职，各负其责，协同配合，切实做好技术服务、监督检查、政策兑现等工作，截止2003年一共实施退耕还林4000 hm2，有力地促进了香格里拉县生态环境建设。但是，随着社会经济的不断发展，城镇建设不断延伸，退耕还林周期延长补助减半，一些乡镇林农经济增长反弹、城市基建占用退耕地，产业结构调整种植玛卡、烤烟等经济作物复耕退耕地等问题相继出现；截止2013年7月，全县退耕还林地块被复耕、占用面积达164.71 hm2，退耕还林工程的延续出现了新的问题。
1 存在的问题
1.1 布局不规范，平均主义严重 2000年，香格里拉县坚决执行25度以上坡耕地退耕还林的规定，在8个乡镇实施了1000 hm2退耕还林。2001年，在10 乡镇稳步实施了666.7 hm2退耕还林。2002年，在“群众自愿的原则下，坡度小于25度的坡耕地可以退耕还林”的新政策鼓舞下，全县11个乡镇都要求安排退耕还林项目，着力解决民生问题。政府从全局考虑给10个乡镇安排了800 hm2退耕还林任务。多数乡镇本着有项目大家干、有粮食大家吃的平均主义思想，许多村组不结合本村组实际，把退耕还林任务平均分解到户。2003年，政府安排1533.3 hm2计划任务到11个乡镇。平均主义影响下，形成了布局不规范，不考虑后续生计、零星退耕、退耕地与农地相间、平原退耕等一些不利于后期管理，不利于产业结构调整的局面。
1.2 落后的管理，粗放的经营 高原坝区乡镇平均海拔在3500米以上，是香格里拉县重要的畜牧业乡镇，畜牧业产值占社会经济收入的40%。云杉和草套种的造林模式成效显著，验收合格；粮食部门和林业部门按照政策规定兑现了当年的钱粮。入冬之后，天气转冷牦牛下山，饲草紧缺，农民将围栏掀开放牛到退耕地内。林业部门出面制止，技术人员强调退耕地不能放牛。老百姓说牛不吃草不行，何况牛不吃树苗。牛不吃树苗，只可惜老牛不晓得树苗经不起踩踏，就这样活活踩死了。次年退耕农户再次补植补种，入冬依然踩死，周而复始。
金沙江干热河谷具有得天独厚的气候和土壤条件。香格里拉县把退耕还林与产业结构调整相结合，在这些乡镇推广核桃、花椒、桑树等规模化种植，为后续产业的发展奠定了基础。然而，粗放的经营模式严重地制约着产业结构的进一步优化和发展。在植苗后不管不问的落后习俗和靠天吃饭的思维模式影响下，入冬前后造林地灌水和树苗保暖防冻措施落实不到位，导致造林保存率偏低。嫁接苗接穗死亡根部萌蘖现象十分普片。虽然进行了规模种植，但是很难形成产业。
1.3 平原退耕和城镇周边退耕 2003年退耕还林政策规定有所放宽，但是也没有说可以平原退耕，不会造成水土流失的平坝不需要退耕还林。政策规定生态林补助8年，还草补助2年，政府从群众收益的角度出发，鼓励农民林草间作，争取群众受益的年限延长。平原大面积撒草后排涝不畅、长期积水，退耕还林（草）地就成了沼泽化草甸。种植在沼泽化草地上的云杉不适应夏秋两季的水淹环境，逐渐死亡。为应付退耕还林年度检查验收，顺利拿到钱粮，每年退耕农户都不惜余力地补植补造。2010年，为顺利通过国家检查验收，林业部门免费送苗到平原退耕地块，要求退耕农户尽快补植补造，确保顺利通过国家检查验收。
1.4 城镇建设占用退耕还林地块 随着社会经济的不断发展，城镇化发展成为必然。当年在县城周边平坝上实施退耕还林，把0至5度的平地纳入退耕还林，2010年全县退耕还林通过了国家林业局的检查验收，进入延长八年的第二个周期。在此期间，香格里拉县发生了翻天覆地的变化，城镇化建设飞速发展，土地使用权有偿转让十分普片。县城周边的土地从两三万元一亩提高到三四十万元，国家征（占）用土地赔偿也提高到八万元一亩。2005年迪庆州级机关办公区建设项目，此项目以捌万元每亩的价位征（占）用了建塘镇金龙、北门两个办事处54.3 hm2退耕还林地。由此产生的负面影响波及了周边的退耕还林地块和农户，有的农户（或村组）把退耕还林地使用权有偿转让，有的农户在退耕还林地上建造住房。截止2013年7月，香格里拉县城因基础设施建设占用退耕还林地达103.93 hm2。以上行为从根本上改变了林地用途，造成了生态植被的破坏。
1.5 复耕现象时有发生 退耕还林生态林补助延长8年之后，补助金额只有第一个周期的一半，一定程度上影响了退耕农户管护退耕地的积极性。高原坝区的土壤和气候条件非常适应经济作物玛咖的繁育。2013年已经初具规模，种植地块延伸到退耕还林地。林业部门现场勘验调查时，群众说先种两年玛咖，两年之后再搞退耕还林。金沙江河谷部分乡镇调整产业结构，推广收益较高的烟草种植。在土地资源紧缺的情况下，经济利益成为农民的第一需求，部分退耕还林地被群众复耕，种上了烤烟。在林业部门的严肃制止和宣传教育下，目前没有发生大规模复耕退耕还林的情况。但是由于受经济利益驱使，今后难免再次发生复耕。单凭林业部门的制止和林业行政处罚是远远不够的，还需立足当地实际调整农村产业结构，提高退耕农户经济收入；标本兼治，切实遏制退耕地复耕。 1.6 后续产业不健全、不完善 退耕还林实施伊始，香格里拉县把产业结构调整与退耕还林造林规划结合，在气候适宜的乡镇大力发展蚕桑产业。起初几年桑树长势好、蚕桑茧优质高产，几年之后土壤肥力下降、桑叶产量降低、蚕茧质量下降，农民收入不高，觉得种桑养蚕不划算，许多村组的桑蚕产业就此搁置。同时，政府在金沙江干热河谷推广核桃种植，派人到大理州漾濞县进行考察，学习漾濞县核桃产业建设的经验和技术，以期形成优势产业。经过8年的不懈努力，香格里拉县适宜种植核桃的乡镇基本上都种植了核桃，形成了一定的规模。有的核桃树已经开花结果，给退耕农户增加了经济收入。但是多数核桃树年年栽、年年长，就是长不大，长出来的还是根部萌蘖的夹核桃。以上诸多原因导致了香格里拉县退耕还林后续产业不健全、不完善。
1.7 监督检查与现金兑现脱节 2004年以前政府和林业部门每年都要求各乡镇由分管林业副乡（镇）长带队，开展自检自查，并把自查结果报告给乡镇人民政府，政府根据自查情况通知粮食和林业部门发放钱粮，同时部署退耕还林地块的补植补造，把自查情况和兑现情况以书面形式上报给县退耕办。退耕办位对各乡镇退耕还林进行抽样检查，将检查结果如实上报给县政府、反馈给乡镇人民政府。2004年农村财政“一卡通”直接把补助款打到农户账号之后，林业部门的监督检查与政策兑现就逐步脱节了。退耕还林年度检查验收只起到检查作用，达不到验收的效果。
2 对策
2.1 合理布局，严格把关，杜绝平均主义 退耕还林实施前，切实做好摸底调查，因地制宜制定符合香格里拉县实情的退耕还林方案。方案细化到乡镇、村组、地块，充分掌握当地的气候条件、土壤条件、社会经济条件，调查论证退耕之后最适合种植的树种以及如何形成规模、如何组建产业。坚持国家的退耕还林政策，合理布局，严格把关，杜绝政绩观左右下的平均主义对退耕还林的影响；把退耕还林地块安排到最合适退耕还林、最需要退耕还林的地方；坚决否定城镇周边退耕还林以及平原退耕倾向。
2.2 加强领导，各负其责，切实巩固退耕还林成果 作为党委政府的“政府工程”，退耕还林解决了全县山区农民的温饱问题，人民群众从中受益，从中得到实惠，是我党始终代表最广大人民群众利益的具体表现，其创造的社会效益远远超过了经济效益，是一项真正的“德政工程、民心工程”。为此，在处理存在的问题时我们不能持有简单、粗放的态度，应该详细分析问题实质，找出原因，科学合理地制定解决问题的方案，相关部门按照职能分工，各司其职，各负其责，协同配合，监督检查与政策兑现相结合，产业结构调整和巩固退耕还林成果相结合，切实有效地做好退耕还林工作。
2.3 转变观念，科学种植，精细管理 当前林农思想僵化、观念落后，为拿国家的钱粮而退耕还林；从来没有考虑过8年以后怎么办，更弄明白以退耕还林为依托逐步实现农林产业化的发展。林农意识还是没有转变过来，经营管理达不到自觉自愿的程度，种植树苗远远不能与种粮种菜相提并论。为此，通过学习、培训、考察等手段，解放林农思想，转变林农观念，促使小农业走向大产业转变，把传统农业转型为生态农业，经过一至二个周期（甚至更长）的补助支撑，逐步实现农村产业结构调整。
2.4 充分调研、适当调整，促进退耕还林与城市建设协调发展 当城镇建设需要占用退耕还林地块时，首先要详细调查了解哪个乡镇有多少亩适合退耕还林的地块，相应的气候条件、土壤条件、社会经济条件以及群众的思想观念，结合当地实际分析退耕还林以后适合种植什么树种，发展什么产业，以及如何把调整过来的退耕还林与以前的产业整合。然后，编写可行性研究报告并进行论证，制定相应的林农培训计划，做好作业设计。乡镇林业工作站要开设技术服务窗口，安排专业技术人员上岗，专人负责，长期为退耕还林后续产业服务。
2.5 加强监督管理，确保检查验收与政策兑现紧密衔接 坚决执行退耕还林工程行政首长负责制，各级政府（包括村民委员会）一把手负总责，部门各司其职，通力协作，从种植、浇水、管理、防寒防冻等具体工作入手，严把技术指导、监督检查、质量验收关。严格执行检查验收合格后兑现资金的规定，杜绝行政干预、行政指挥兑现退耕还林专项资金的现象。严格按照合格面积兑现退耕还林资金；检查验收不合格的，一律不兑现。
参考文献
[1] 《退耕还林条例》（中华人民共和国国务院令 第367号）.2003年1月20日起施行.
作者简介：杨四文（1975-），男，白族，本科，林业工程师，研究方向：森林培育及森林保护等。
本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系，我们将在24小时内删除。QQ:522-52-5970
贵公网安备52010202003825