新加坡城市规划建设管理的经验与启示_免费论文全文下载

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新加坡地处太平洋与印度洋航运要道马六甲海峡的出入口，是世界第四大金融中心，世界著名的“花园城市”。建国之初，新加坡面临的城市困境非常突出。1965年建国时，国土面积只有581.5平方公里，没有腹地，缺乏天然资源，尤其是水资源，在世界各国的排序中倒数第二。此外，中心人口过度拥挤，贫民区问题非常严重，住房及卫生设备等问题极为突出。建国后，新加坡结合自身实际，制定了科学、完善的特色城市规划建设管理政策，前后历经40年，从一个“脏乱差”的国家一跃而为国际社会公认的“花园城市”，成为继纽约、伦敦、香港之后的第四大国际金融中心，连续16年蝉联全球最适宜亚洲人居住城市首位，每年吸引外来游客相当于全国人口的2.7倍。新加坡城市规划建设管理的经验成为世界各国城市学习的典范。

一、城市规划建设管理的过程与特征
进入新加坡的城市展览馆首先看到的是概念规划。与城市和土地利用规划不同，概念规划是一个战略性的土地利用和交通规划，用于指导新加坡未来40-50年的发展。受制于国土面积，概念规划主要用于平衡土地用途的需求，并且每隔十年审查一次，确保有足够的土地满足长期人口和经济增长的需要，为国民提供高品质的生活环境。
概念规划并非法定规划，主要用于表达城市发展的愿景，是城市发展的长远战略。由于概念规划要考虑所有的土地需求，因此由国家发展部属下的概念规划审查委员会和市区重建局负责，共涉及40多个政府部门。第一个概念规划制定于1971年，为全国的新市镇、交通设施等打下了厚实的基础。此后，概念规划审查委员会于1991年、2001年、2011年对概念规划进行了审查和修订，主要是调整人口增长、人才需求和土地需求等内容。每一次的审查和修订概念规划，概念规划审查委员会都会提出一个战略愿景。比如，1991年概念规划的愿景是“创建一个平衡工作和娱乐，文化和商业的海岛城市”；2001年概念规划的愿景是“在21世纪建立一个蓬勃发展的世界级城市”；2011年概念规划的愿景是“到2030年提供维持高品质的生活环境”。
基于概念规划，总体规划则用于颁布的法定文本，以确保城市发展愿景的实现，这是城市发展的法定依据。1990年以后，发展指导规划通过采取滚动修订总体规划的方式，从而取代了全国性的总体规划修订方式。其具�w做法是在概念规划的指导下，分批编制55个分区的发展指导规划和局部替换、滚动修订总体规划。法定规划制定的周期被缩短，以此形成动态更新机制。
二、城市规划建设管理的机制保障
新加坡城市建设管理的最大特点是完全法制化，这是治国方略最重要的抓手。
完全法制化主要通过以下两个途径实现：
第一，全面的城市管理立法体系。新加坡政府对城市的建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都有严格具体的规定，“无事不立法”使执法人员的每项工作都有法可依。
第二，严格的城市管理执法体系。新加坡政府的相关法规对规定的内容、制定的办法以及惩罚都进行了详细具体的规定，其特点是统一标准、减少自由裁量权。罚款制度 “严”字当头，同时也内化为国民的内在素质。据新加坡学者顾清扬教授介绍，在新加坡的城市管理执法中通过“胡萝卜加大棒”的方式，将行为改变、强化与严格执法相结合。比如，第一次交通超速收到的大多是“鉴于以往良好表现的警示而非直接罚款”，目的是起到较好的警示作用（新加坡的执法机构隶属内政部的警察部队，大部分执法权集中在警察部队）。
由于城市建设管理涉及部门众多，部门之间的协调非常重要。在一些重要的领域，新加坡形成了由政府部门、委员会和行业组成的协调体系。比如对于公共交通问题，主要由土地交通署统筹规划和运行，维护土地、交通的基础设施和系统。组建独立的公共交通管理委员会，负责批准、监管公交服务和票价。SMRT和SBS两家公司通过行业协会TRANSITLINK，将规划和方案报送委员会和土地交通署审批。而当涉及多部门需要协调解决问题时，新加坡政府还会通过相互兼职、轮岗、建立常设的联席委员会，以及设立统筹部长等措施，协调部门之间的关系。
新加坡的公共管理体系中还有一种独特类型的主体，即法定机构。法定机构具有相应的开发和经营职能，是个自收自支、半官方的法定实体，目前共有64个，由各部委负责管辖，负责履行专门的职能。比如，在城市日常管理的事务中，市政理事会成立之初是作为法定机构的性质出现，与国家发展部下属的公园及康乐局和环境与水资源部下属的国家环境局共同负责，三方同为法定机构。市政理事会是城市管理的主体，负责城市管理中绝大多数的日常管理工作。由于市政理事会地位的重要性，已直接划归新加坡国家发展部的一部分而不再是法定机构。市政理事会主要负责公共环境日常清洁、园林保养、日常与周期性维修工程、社区改进计划、中期翻新计划、建筑物日常管理、定期维修服务等等。
市政理事会、社区发展理事会、基层组织（主要包括公民咨询委员会、民众俱乐部管理委员会和居民委员会，从属于人民协会），共同构成了城市社区治理的3P模式。经过长期的发展实践，社区发展理事会、基层组织已成为政府社区管理和服务的重要合作伙伴。
以上简要介绍了新加坡在城市规划建设管理方面的一些做法。下文以新加坡政府部门选择的一处垃圾处理厂为例，简要介绍一下其在规划和管理方面的做法。
新建或改扩建垃圾处理厂无论在国内还是在国外都是城市规划管理中的一个突出问题，这是因为垃圾处理的重要性及其设施可能面临的“邻避”效应。新加坡建设垃圾焚烧厂已有34年的历史，其核心经验是合理规划、整体协作，严格监管、社会互动。
三、空间上提前进行综合规划
在城市规划方面，新加坡政府部门的主导思想是尽可能将工业园区与居民区分离，提前为垃圾处理厂“选址”，即安置在工业园区，减小对公众的影响，保障居民区的安全。新加坡大士南垃圾焚化厂高级经理黄华荣介绍，新加坡对垃圾焚烧厂的规划早，提前好多年告诉公众建焚烧厂的位置，这就给了公众一定的时间去消化预期。同时，注重做好综合利用规划工作，规划时就将垃圾处理、能源利用、开发旅游景观等因素通盘进行考虑。比如，在垃圾填埋场周边种植树木，将垃圾填埋小岛发展成为生态旅游岛等等。新加坡的滨海湾超级树公园，地下焚烧垃圾，利用焚烧产生的生物质能，地上进行景观装饰。新加坡的垃圾焚烧厂还担负发电职能。 新加坡政府直接参与垃圾处理厂的管理。新加坡的国有垃圾焚化厂和垃圾填埋场隶属于国家环境局的政府机构，所有工作人员都是政府公务员，所有投资都来自政府财政，没有税收，所有利润也均上缴财政。政府参与和严格的管理还直接体现在充分的信息公开。新加坡政府为垃圾处理厂制定了处理垃圾的遵循标准，提供先进技术，确保有机物充分燃烧，不会产生异味。在环境监测和监管方面，环保部门和各垃圾处理厂建有联网系统，实时进行监视，水质检测安排专业实验室进行，检测报告对公众开放（新加坡政府非常重视对国民尤其是青少年的环保教育。在保证安全的前提下，允许公众登记申请参观垃圾填埋场）。
全过程的社会参与机制主要体现在产业链条上的全程参与。新加坡自2001年垃圾收集开始全面私有化后，垃圾分类工作主要由全国近400家持有政府颁发的许可证的垃圾收集商和回收商来完成（预计到2030年，新加坡可实现70%的垃圾回收）。
四、配套建立补偿机制
由于建设垃圾处理厂或多或少地会对生活环境带来一定影响，因此新加坡政府会适当调整受到相关项目影响的地区的房价，同时会在风险项目周边建设绿地、儿童乐园、养老公寓、医疗等公共设施以改善周边环境，疏解邻避效应造成的心理影响，甚至制造出新的地产热点。新加坡建设垃圾处理厂的成功经验不仅有效解决了国土面积小、垃圾处理难的困境，而且营造了很多生态景观，吸引了大量外来游客，同时也使得后续项目顺利推进。
综上，笔者认为，新加坡的城市建设管理有很多良好、有益的经验可资借鉴。其最突出的特点是：注重顶层、整体设计；注重动态调整规划；严格城市管理行政执法；加强政府部门的有效沟通和组织保障；加强政府部门和国民之间的参与沟通。
参考文献
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（责任编辑：李静敏）

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