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发布时间：2020-10-06 18:41 浏览次数：241
城市灾害是指由于自然或人为的原因对城市系统中的生命和社会物质造成危害的自然社会事件，给城市带来灾难和经济损失。为建立和完善城市总体综合防灾体制，抵御各类城市灾害并将灾害带来的损失降到最低，各地开始探索应对城市突发灾害的应急管理方式，其中修建城市应急避难场所是减少灾害造成人员伤亡的一项重要举措。城市应急避难场所是为应对地震等突发事件，经规划、建设，具有应急避难生活服务设施，可供居民紧急疏散、临时生活的安全场所。
2003年前国内对应急避难场所研究的学者和相关资料凤毛麟角，近年来，一些专家学者主要的研究方向为应急避难场所基本功能和特征、应急避难场所的选址和空间分布以及应急避难场所规划建设的原则和标准，也有部分学者运用层次分析法、专家调查等方式对于应急避难场所的管理评价指标进行了构建，但对于已建成的应急避难场所日常管理的落实情况缺乏相关调查和研究。已经建成的应急避难场所的组织架构和管理流程什么样？已建成的应急避难场所物资是否供应充足，设备管理是否到位，物资是否有定期检查和补充更新？群众对于应急避难场所的知晓和信任程度如何，他们对于应急避难场所有怎样的期许？目前的应急避难场所管理还存在哪些问题？为什么会存在这些问题，应当怎样解决问题，优化管理？本文通过实地考察、深度访谈和问卷分析，对北京市海淀区已建成的应急避难场所的管理情况进行实证研究，通过对现有问题的分析和成都市经验的介绍，来寻求上述问题的答案。
一、北京市应急避难场所分布
北京处于燕山地震带、华北平原中部地震带等多条地震带交汇处，灾害危险系数大的环境决定了北京市在应急防灾方面的应对走在全国的前列。2003年，元大都遗址公园应急避难场所的成立标志着我国第一个应急避难场所的建立，此后，北京市不断新建应急避难场所。根据北京应急网数据，截止2016年7月，北京市共建成应急避难场所92处，其中北京城区共建成应急避难场所39处。依据《北京中心城地震应急避难场所（室外）规划纲要》要求，北京市地震应急避难场所分为紧急避难场所、固定避难场所和中心避难场所3类，目前已建成的应急避难场所均属于固定避难场所。
海淀区人口密度较大，现有常住人口367.8万人，共有建成的应急避难场所8处，分别为海淀公园、曙光防灾公园、马甸公园、阳光星期八公园、温泉公园、东升文体公园、长春健身园和东北旺中心小学。
笔者采取定性与定量相结合的调研方法，通过实地调研、深度访谈和问卷调查与分析来对海淀区应急避难场所的管理状况进行评估。其中实地调研的对象为海淀区全部8处应急避难场所，旨在了解应急避难场所基础设施建设和维护情况；深度访谈对象为海淀区地震局的相关领导和应急避难场所属地公园管理处的管理人员，旨在了解应急避难场所组织管理的架构和流程；问卷发放对象为在海淀区工作、居住的常住人口，旨在了解使用者对于应急避难场所的了解程度和需求期待。
最后，笔者又到成都市青羊区的浣花溪公园和人民公园进行了实地考察，并对成都市青羊区民政局的相关人员进行了深度采访。通过对北京市海淀区和成都市青羊区已建成应急避难场所的后续管理状况进行对比，分析目前应急避难场所管理现状中存在的问题和可以改进完善的地方。
二、北京市研究结果
（一）实地调研结果：配套设施不够完善，物资管理缺位
根据现有文献，对应急避难场所管理程度的指标进行了归纳总结，确定了应急物资保障、应急社会控制、应急管理组织3个大方面共18个指标，通过对海淀区8处应急避难场所的实地调研来考察海淀区应急避难场所的管理落实情况，如可以看到应急物资设施的指示牌并通过指示牌标示方向可以找到相应物资，则视为符合标准，反之则不符合标准。
经过实地调研海淀区8处应急避难场所并对相应指标进行考核，笔者发现海淀公园、曙光防灾公园和东北旺中心小学3处建立较早的应急避难场所在物资保障能力、社会控制能力和应急管理能力方面较为规范，而其他的应急避难场所则不同程度上存在物资供应基础设施缺失、应急预案和培训缺失、应急管理机构缺失等问题。
（二）深度访谈结果：管理组织架构不完整，管理流程不完善
在对海淀区海淀公园和曙光防灾公园管理处管理人员的深度访谈中发现，虽然公园管理者对于公园内应急设施的数量和分布较为清楚，但是对于应急设施日常的检查机制以及灾害发生时应急物资和设施的管理和调配机制的了解确实有限。在应急设施日常维护方面，公园管理人员表示不清楚；在灾害来临时的应急管理和物资调配方面，公园管理人员也不清楚相关制度和流程。
笔者对海淀区地震局灾害防御科相关人员进行了深度访谈，海淀区地震局在应急避难场所的管理架构上存在着横向分工不清和纵向双重命令链的问题。
横向上的分工不清指与应急避难场所管理相关的地震局、应急委和民政局在日常管理的具体分工上不够明晰。地震局相关人员表示，地震局主要负责应急避难场所的建设和应急避难指示牌的维护，对于应急避难场所的日常维护不属于地震局的工作范畴。而海淀区应急委的日常职责范围中也没有涉及�τ谟�急避难场所设施的维护和管理，目前这一部分的管理是缺位的。民政局负责应急避难场所物资的储备和调配，但具体到执行落实不到位。应急设施和物资的基层管理人员即公园管理人员隶属于海淀区园林局，他们的日常工作职责范围中没有对于物资定期补充更新和检查的要求。
在纵向上，双重命令链则是一个不容忽视的问题。以海淀区地震局为例，地震局同时接受上级部门北京市地震局的业务指导和海淀区应急委的行政指导，一定程度上存在部门角色定位混淆，决策执行效率低的问题。
（三） 问卷调查结果：民众认知有偏差，信任度不高
从基本信息、民众对于应急避难场所的了解度、认同感及期望与需求四个方面设计了问卷并按照街道片区划分在海淀区人口密集的17个街道共发放问卷357份，回收有效问卷331份。
问卷回收后使用SPSS软件对结果进行统计分析。结果显示：
1.民众对于应急避难场所定义的认知仍存在一定偏差。有3成受访者认为防空洞属于应急避难场所，而认为地下停车场和家也属于应急避难场所范畴的人也分别有15%和12%。
2.民众对于前往应急避难场所的路线仍然不够清晰，仅有108人（38.3%）对于去往应急避难场所的路线比较清楚或很清楚，174人（61.7%）对于前往应急避难场所的路线不是很清楚。
3.只有53%的受访者表示如果灾难来临，首先会考虑去应急避难场所避难，42.9%的居民表示对应急避难场所的可靠性存疑，不一定会选择去，还有3.9%的居民选择了一定不会去应急避难场所。经笔者再一次询问，了解到民众选择不去应急避难场所避难的主要原因是缺乏对应急避难场所作用机制和应急避难相关知识的了解，从而不够信任。
4. 民众对于应急避难场所管理方式的看法普遍比较传统，绝大多数（8成）民众认为需要政府和专门的非盈利机构来进行管理，对于其他非传统的公司招标、社区委员会等方式认可度不高。
三、成都市应急避难场所管理模式借�b
（一）成都市基本情况
成都市是四川省省会，我国西南地区的重要中心城市。成都地处四川盆地西部，地势平坦，但紧临龙门山地震带，蒲江-新津-成都-新都-德阳断裂带和邛崃-大邑-郫县竹瓦-彭州等地震带上，地震灾害频发，给当地民众带来大量生命财产损失。
目前成都市共有应急避难场所35处，其中青羊区共有应急避难场所6处，分别是浣花溪公园，文化公园，成都市体育中心，人民公园，体育中心和百花潭公园。
（二）管理模式多元，管理人员明晰职责
浣花溪公园采取经营外包模式，由川旅集团进行运营维护。公园人员能准确地说出具体物资的位置和数量，对于平时处于关闭状态的应急供水和供电设施如何启用也很熟悉。同时，公园管理人员会对应急避难的设施定期进行维护，如发现损坏则会及时报修。
（三）物资管理流程清晰
成都市有全国最大的救灾物资储备仓库，每个应急避难场所也与周边商店建立了固定联系，由定点商店供应日常物资，紧急特殊物资则从储备仓库统一调用。民众宣传方面，成都市的应急避难标志牌比北京市的多了方向和距离，大大方便了民众顺利前往应急避难场所；社区定期更新的宣传栏和每年定期举行的防灾演习活动也使得应急避难的相关知识在市民中宣传较好。同时，成都市自2011年提出以社区为单位进行应急避难场所管理后，已经陆续在全市建立了200个示范社区，针对每个社区的人口数量和结构，以及社区的应急避难场所资源情况，建立各个社区的应急避难流程和应急预案。
四、结论及建议
成都市在物资管理机制，应急避难场所基层管理组织架构、群众宣传和创新管理模式方面做得较好。成都市地处地震灾害多发的四川盆地，相应的地理环境也促使该市在应急避难的防范措施上更加重视，其对于应急避难场所的管理经验有很多值得借鉴的地方。结合北京市海淀区应急避难场所的管理现状和成都市青羊区应急避难场所的管理经验，笔者提出如下改进建议。
（一）明确管理流程
现有的应急避难场所管理分属地震局、民政局、应急办、属地公园所在的园林局等多个部门分头管理，存在管理横向上的分工不清和管理纵向上的双重命令链等问题，管理效率较低，也不利于管理之后的监督落实。应急避难场所最初建立的目的主要是防范地震灾害，但随着城市建设的发展，其功能已经逐步扩大到更多自然和人为因素导致灾害的避难，因而由地震局牵头管理的应急避难场所管理方式不够合理。海淀区应急委是由海淀区政府领导下的政府内设机构，有常设部门海淀区应急委办公室，将应急避难场所日常管理的权力统一赋予应急办，建立一套明确的管理流程，可以有效提高日常管理的效率。
（二）物资分类管理
对于一些专业化要求高的物资，可参考成都市的经验，专门设立应急物资储备仓库进行管理，在灾害来临时直接从物资储备仓库调配运往各个应急避难场所。对于其他日常使用的物资，如食品和饮水等，则在各个应急避难场所周边选择几个信誉良好的商店，建立官方应急物资供应点，在灾害来临时由这些商店及时进行应急物资供应。这一举措也可以保障应急物资的新鲜程度。
（三）建立设施管理制度
应急避难场所设施大致分为仅供紧急情况使用和平灾均可用两种，其中仅供紧急情况使用的设施因由专人管理维护，定期检查和测试。成都人民公园虽然采取了专人管理应急设施，但由于缺少对于应急避难设施的具体规范的管理制度，紧急情况下仍可能发生专人无法到达现场而造成设施无法启用的问题。因此建立一套应急避难场所设施的管理制度是很有必要的，管理制度要包括应急避难设施的日常管理标准、维护检查频次，紧急情况发生时的使用方式等。
（四）按照地理单元划分管理范围
借鉴成都市应急避难场所管理的经验，按照街道或社区来对应急避难场所进行管理。在成都市的社区减灾避难场所的建设中，各社区建立清楚的指示牌和社区综合减灾示意图，首先进行灾害评估（类型），然后找到每个社区现存的隐患点，明确从社区各个方位到社区所属的应急避难场所的路线，最后落实到人，通过试点和应急演练让每个人明白路线。从2011年初次提出想法以来，成都市已将这种社区管理模式推广到了200个社区，对于海淀区乃至北京市的应急避难场所有一定借鉴作用。
（五） 加强属地管理人员和民众的宣传培训
目前的应急避难场所以公园、学校、小区等空地为属地，在平时灾害未来临时，应急避难场所设施物资的维护工作主要由属地的工作人员（如公园管理人员）负责。在实地调研的过程中，我们发现海淀区应急避难场所的属地管理人员对于设施物资的情况以及如何管理并不了解，因而加强对这一群体的专业培训是应急避难场所管理人员应当重视的问题。 根据抽样调查的结果，民众对于应急避难场所的了解度普遍不高，对于应急避难场所的功能定位不够了解，对于避难场所的信任度也不是很高。建议相关管理部门加强对于民众的宣传和培训，提高培训频率，创新培训模式，增进民众对于应急避难场所的了解和认识，以便在紧急灾难来临时更好地发挥应急避难场所的作用。
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[2] 成都应急网：http：//cem.gov.cn/yjjg/
[3] 《国务院关于成都市总体规划的批复》http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-12/04/content_10384.htm
[4] 成都市人民政府网站：http：//www.chengdu.gov.cn/info/0034220300/2015/10/26/a4f864f58a5c4c279ad3dd6db4009f97info.shtml
（责任编辑：申舒文）
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