【摘 要】由于流动人口数量庞大、家庭形态不完整、政府及社会救助不完善等原因，流浪儿童现象已经成为我们社会一个日趋严重的问题。尽管流浪儿童数量目前尚没有准确统计，但根据有关部门估计，其总数可能达到了数十万之多。这些未成年人暴露在有效监护之外，生活得不到保障，其合法权益也得不到维护，随时面临人身侵害的危险，有的甚至沦为犯罪团伙的工具。毕节5名流浪男童之死，以最极端的方式揭示了流浪儿童的生存境遇。
【关键词】流浪儿童；保障；法律；监督；社会组织
2012年11月16日清晨，5名身份不详的男童，被发现死于贵州毕节市城区一处垃圾箱内。据分析，5个小孩可能是躲进垃圾箱避寒窒息“闷死”，尸检结果显示为一氧化碳中毒死亡，其死亡垃圾箱内有木炭生火取暖痕迹。“路有冻死骨”，网上的人们不约而同地提到了这句话。那该是怎样的情形呢？沉痛地想：在寒冷的雨夜，那5名孩子怎样蜷缩在那个“近一人高、长约1.5米、宽约1.3米”的垃圾箱里，尽可能使身姿显得不那么难受，并且相互取暖，5个孤单的孩子，死于城市或社区的冷漠之中。社区功能或人际关系的冷漠或许是无法诘问的现实，但对于5名孩子之死，仍不乏可以追问的对象，这包括当地的民政、公安、教育乃至相关社会保障机构。在5名孩子流连于拆迁工地、盘桓于社区垃圾箱的数日间，他们有没有得到来自家庭和当地政府部门任何形式的过问？
去年八月，国务院出台《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作意见》，要求确保流浪未成年人得到及时救助保护、教育矫治、回归家庭和妥善安置，最大限度减少未成年人流浪现象。同时，要建立和完善工作责任追究机制，对工作不力、未成年人流浪现象严重的地区，追究该地区相关领导的责任。我们不禁要问，谁该为五个孩子的非正常死亡负责？
从毕节事件可以看出，当下我国流浪儿童的保障救助机制严重缺失，我们有必要弄清楚我国的流浪儿童的生活现状，并有针对性的制定出一套与之相适应的法律法规及社会保障制度，杜绝类似毕节事件的悲剧重演。
一、欠缺法律保障体系
当下我国流浪儿童数量之所以居高不下，最根本的原因在于没有形成一个系统而高效的保障和救助体系，针对流浪儿童保护，我国甚至没有建立起一套完善的针对这一群体的法律保障体系，主要体现在以下几个方面：
（一）法律缺失
现目前对于未成年人保护的法律还比较笼统，相关法律责任既不够具体，也缺乏强制性，严密的救助保护程序远远未能形成。流浪儿童是儿童中最需要受到关注的成员之一他们的生存权、发展权等基本人权如何得到保证更需要国家在法律层面做出回应。
现目前我国在国内立法上，形成了以宪法为基础，以基本法律为主干，以行政法规、规章为补充的儿童权利保护体系。具体而言体现在：
1. 宪法明确了对儿童权益的特殊保护，主要是宪法的两条原则性条款：即第46条第2款：国家培养青少年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展；第49 条第1款：婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护；
2. 专门法律方面的体现，主要是《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国未成年人犯罪预防法》的相关规定，同时在各类基本法律中，也对儿童权利进行了各方面的保护，如《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国收养法》等。通过专门性法律的针对规定与一般性法规中对涉及方面的具体规定，构建起一个相对完善的法律保护网，将绝大多数的常见儿童保护问题容纳于其中。
3.行政法规与规章方面，主要体现在《禁止使用童工规定》、《未成年犯管教所管理规定》、《互联网服务经营场所管理条例》、《幼儿园管理条例》、《学校卫生工作条例》、《中小学勤工俭学暂行工作条例》、《国家教委关于严格控制中小学生流失问题的若干意见》、《文化部、公安部关于加强台球、电子游戏机娱乐活动管理的通知》等相关规章制度中。
从形式上看国家对于儿童权利保障的规定好像很全面，但是仔细观察却不难发现，我国目前几乎没有专门针对流浪儿童权利保护的相关立法规定。唯一有关流浪儿童权利保护的专门立法是原国家教委和公安部在1998 年联合制定的《流动儿童少年就学暂行办法》。该办法仅初步确立了“两为主”（以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主）的解决思路，并无实质性的保护措施。因此，目前对我国流浪儿童权利的立法保护是明显不足的，可以说是缺失的。
（二）监督缺位
除了有关流浪儿童权利保障方面的法律严重缺失以外，由于监护权变更的法律规定受传统观念影响和现实制约，监护责任、监督机制、责任机制未能得到有效的制定和落实也是流浪儿童问题严重而尖锐的重要原因。
我国现行立法对监护监督内容只做了简要的规定，既不完备也缺乏一定的合理性。如《中华人民共和国未成年人保护法》并未明确规定父母及其他监护人的职责，也未提出要建立什么样的制度来保障和监督监护人履行职责，更未涉及应该怎样惩戒不履行监护责任的监护人根据。修改后的《未成年人保护法》对监护监督做了相应的补充，第62 条规定：“监护人所在单位或基层群众性自治组织和公安机关可以对监护人的违法行为予以劝诫、制止和行政处罚。”但以上规定未将监督职能具体到各部门，监督机构如何行使监督权也没有实质性的规定，仍未改变缺乏专门监护监督机关的现状。监督制度的不完善，导致实践中监护人滥用监护权和怠于行使监护权的现象时有发生，进而导致儿童外出流浪，流浪儿童重复流浪现象严重。
流浪儿童社会问题需要考虑的另一个重要问题，是民事监护制度对流浪儿童权益有效保护上的局限。我国现有的监护制度以家庭监护为中心，大量存在着监护人缺位和监护人没有尽到监护职责的情况，甚至出现了监护人严重侵害被监护人合法权益的情况。学者们普遍认为，造成儿童流浪的原因主要就是由于家庭对儿童的监护缺失，而国家又没有及时给予有效的监护救济所致。另一方面表现为监护内容缺失和偏差，包括监护人不能正确履行监护职责、没有尽到监护职责和监护人严重侵犯儿童的人身权和财产权等情况例如受父母或其他监护人的虐待或漠视，导致儿童离家流浪。法院处理与儿童监管相关的问题时，必须考虑所涉及民事法律的有效性。但是，这种处理方法很可能会被滥用，如果儿童的父母或者监护人想逃避责任却刚好知道这个制度，那么他们可能会制造一些错误的信息和证据误导法院剥夺他们的监护权之后便可以逃避责任。这种情况一旦出现，民事监护权制度也会受到巨大的挑战。 因此，民事法律在流浪儿童的监护权问题上，或者说在整个流浪儿童的法律问题上，常常只是作为一个可供选择的策略而已。法院或者执法机构还必须正确鉴别不同的情形。总之，在处理流浪儿童问题上，民事法律所发挥的作用是比较有限的。因此，我们必须要完善流浪儿童的国家监护监督制度。
二、缺乏社会救助组织
流浪儿童的权益保护除了立法和监督上的缺失缺位，而另一个更容易被忽视的问题是，儿童权益保护的社会组织没有得到良好发育，无法与政府救助、家庭监护、法律保护形成合力。众所周知，尽管保护儿童、救助流浪儿童是政府无法回避的责任，但政府毕竟不是全能的，政府工作不可能完全深入儿童保护的各个环节，而民间机构和社会组织则拥有政府机构难以比拟的抓地性。
20世纪70年代末，在“新公共管理运动”背景影响下，西方很多国家将原来由政府公共部门提供的公共服务以委托等方式转交给民间公益组织。而政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行。在对流浪儿童的管理方面也不例外，其主要特点是重视发挥民间组织的作用，而政府重在政策制定及监督。
在流浪儿童的管理方面，各国政府重在政策的制定上，不管欧美发达的资本主义国家，还是发展中国家，都制定了各种法律法规。如英国政府将主要精力放在流浪儿童救助政策的研究与监督管理之上，而救助的具体工作多由民间公益组织来承担。政府在民间公益组织参与救助的程序上采取监督――评估――资助环型管理措施，有效地激发和调动了民间公益组织参与流浪儿童工作的主观能动性。
面对庞大的流浪儿童群体，即使政府能够提供服务，民间组织依然有它的优势和存在价值，几乎各国都有民间慈善组织开展流浪儿童的救助工作。如英国在18世纪初就有教会组织开设“免费学校”、“贫儿学校”、“乞儿学校”、“流动学校”，为流浪儿童提供教育。成立于1919年的英国救助儿童会（Save The Children）在开展活动时，注重与社区、省级政府部门以及中央的合作，在英国民众中享有很高的声誉，是个家喻户晓的慈善机构。
这些民间慈善组织的经费除了政府拨款外，绝大多不来自社会的捐赠。如菲律宾现在已经有超过300家的非政府组织实施了流浪儿童保护项目，其资金大部分来自民众的捐赠及国外基金会的资助。除此之外，国外预防与保护流浪儿童的方式丰富多样，如开设救助电话，为流浪儿童提供日用品和药物的临时救助，为他们提供行为矫正和心理辅导，尽快让儿童回归社会，其救助理念经历了一个从控制为主到服务为本的明显转变。
三、结语
流浪儿童社会问题的解决是一个系统工程。要真正解决流浪儿童社会问题，需要从立法、执法、司法以及社会相关方面做一系列的工作。只有转变流浪儿童救助理念、完善流浪儿童权益保障立法、建立并加强社会慈善组织参与救助流浪儿童的制度建设和激励机制，才能逐步为真正解决流浪儿童社会问题创造条件。结合国外实践及我国实情，特提出以下几点建议：
（一）完善相关法律法规，更要加强执法的力度
中国目前已出台了一系列保护未成年人的法律法规以及流浪儿童的救助文件，但对于具有复杂性的流浪儿童问题来说，尚未形成环环相扣、缜密完善的政策法律体系。另外，我国的流浪儿童救助还属于短期临时救助，没有建立起长期有效的安置措施。因此当务之急是完善流浪儿童的救助法律法规；对已经颁布的法律法规应加大执法的力度，让法律的规定真正落到实处。
（二）重视家庭监护的同时，更要注重国家监护的完善
一要设立专门的国家监护责任主体，履行国家直接监护义务；二要设立专门的监护监督机关，使监护监督有机构保障，建立有效的监护制度的目的在于督促监护人更好的履行监护职责；此外，针对流浪儿童的特殊情形，还应该采取特殊的监护措施。对于走失、走散等流浪儿童而言，民政部门承担为流浪儿童找到监护义务人，并通知当地的村民委员会，督促监护人履行好监护职责。对于那些监护缺失的流浪儿童而言，应建立临时监护制度，将他们归入国家的有关机构，如未成年人保护中心、儿童福利院等，由其来承担监护职责，而不是不加区别的将其遣送回乡。
（三）放低民间组织登记门槛，更好地发挥其作用
国外很多国家对非政府组织的登记和注册要求比较低，这样会有更多的民间组织参与流浪儿童的救助。如印度的流浪儿童保护在很大程度上依赖于非政府组织的合作和推动，这主要得益于该国对民间组织的登记要求较低的缘故。从登记制度来看，我国严格的门槛限制和登记许可是其最大特征，这严重限制了民间组织的发展长大。因此，我国政府在非政府组织的登记中放低门槛，让更多的民间慈善组织关注流浪儿童问题。
参考文献
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