财政科技投入绩效评价研究

摘要：目前我国财政科技投入的力度在不断加大，但是成果转化还有很大的提升空间，国家审计报告也发现了较多违规问题，如虚列支出、扩大用途等，财政科技投入问题较为突出，降低了财政科技投入的效益。本文以提高财政科技投入绩效为主，研究影响财政科技投入绩效的因素，提出了提高财政科技投入绩效的建议。

关键词：财政;科技投入;绩效评价

引言

科技是提高社会生产力和国家综合实力的重要力量，是国家经济社会发展水平的重要象征，是各级财政部门重点支持的领域。国家通过多种方式加大财政对科技的投入，促进科技力量的提升，推动科学事业的发展。为了提高财政科技投入管理水平，国家制定了一系列政策，保障科技事业的健康发展，但科技活动有较强的专业性，其成果有一定的不确定性，因此，科技投入的管理客观上存在一定的难度。

一、相关理论

（一）财政科技投入的概念

财政科技投入是政府对科技的投入，代表政府的意志，是我国国家战略的体现。广义的财政科技投入包括对公共研发部门的投入，对企业的资助，科技税收优惠政策等;狭义的财政科技投入不包含税收优惠政策产生的隐性收入。目前我国财政科技投入主体多元化，中央与地府各级财政部门都可以进行资金划拨，分为直接拨款和间接投入。直接拨款是财政科技投入的主要形式，间接投入包括税收优惠、政府采购等，间接投入范围较广，也难以量化，本文讨论的财政科技投入以财政直接拨款为主。

（二）财政科技投入的目标

财政科技投入是衡量一个国家科技实力的重要指标之一，也是提高综合国力的重要举措，科技已成为促进经济社会发展的重要推动力，各国将财政科技投入与国家发展战略相结合，视同科技投入是对国家未来的投资。各国科技投入存在许多共同点，例如培养高端科技人才、提高公共服务水平等。我国在科技投入方面的问题相比于发达国家更多。例如科学综合实力较低，科研成果转化难等，这些问题制约着我国科技实力的整体提高。因此，我国财政科技投入主要是提高公益科技方面的资金投入，加大人才培养方面的资金投入，培养高端、高层次科技队伍的资金投入。财政部财预〔2020〕10号文件对项目支出绩效评价的重新进行了界定，特别是增加了“激励约束”的原则，强调绩效评价结果应与预算安排、政策调整、改进管理实质性挂钩，体现奖优罚劣和激励相容导向，有效要安排、低效要压减、无效要问责;绩效评价的主要依据增加项目决算或验收报告等材料;确定绩效评价期限包括年度、中期及项目实施期结束后，提出对于实施期5年及以上的项目，应适时开展中期和实施期后绩效评价;确定单位自评对象包括纳入政府预算的所有项目支出，规定了单位自评的主要内容;界定了财政和部门评价的主要内容，并提出部门评价原则上应以5年为周期，实现重点项目全覆盖等内容。

（三）财政科技投入的性质

财政科技投入是政府履行社会职能进行宏观调控促进科技发展的重要手段。政府有提供社会公共产品的责任，促进国家整体实力的提高。同时，财政科技投入主要在市场失灵的领域，包括基础研究农业领域等。这些领域中的科学研究会推动社会的发展，但是企业不愿意对这些领域投入。另一方面，财政科技投入主要针对科研单位和科技企业，目的是追求社会效益的提高，虽然政府进行科技投入会导致经济利益流出，不能马上见到效益，但对整个社会而言却能产生巨大的社会效益，财政科技投入应以追求社会价值提高，推动社会高质量发展为目标。

（四）财政科技投入的功能

财政科技投入主要为了实现更为有效地配置资源。第一是提供公共产品，通过有效地干预方式弥补市场失灵。政府对科技投入是对抗市场失灵的客观要求，对于回报周期长，企业不愿意进入的行业，需要财政资金的重点扶持;对于容易形成科技壁垒的行业，企业愿意进入，就不需要政府过度干预。另一方面，财政科技投入能够分担创新风险，科技投入具有较大的不确定性，出于风险规避考虑，企业不愿选择投资周期长，投入资金较大的项目。对于较为复杂的项目，需要多部门共同协助完成，因此对资金量提出了更高的要求。财政资金要加强对风险高的项目的投入，降低企业研发风险。

二、我国财政科技投入现状

（一）财政科技投入现状

1.投入规模

2018年，研究与试验发展（R D）经费，从投入主体看，各类企业经费支出15233.7亿元，比上年增长11.5%;政府属研究机构经费支出2691.7亿元，增长10.5%;高等学校经费支出1457.9亿元，增长15.2%。企业、政府属研究机构、高等学校经费支出所占比重分别为77.4%、13.7%和7.4%。目前我国投入研究与试验的经费在逐年增加，研究与实验经费投入和国内生产总值相比逐步提高，企业科研经费支出与政府研究机构经费支出逐年增加，高等学校科研经费支出逐年增加。从科技活动类型来看，用于基础研究的经费支出与应用研究经费支出、试验发展经费支出在逐年增加。

2.投入结构

财政科技投入结构会影响财政科技投入的效率，因此要对结构加以分析，并对投入结构加以优化，提高财政资金的投入产出效率。2018年，研究与试验发展（R D）经费，从投入类型看，全国基础研究经费1090.4亿元，比上年增长11.8%;应用研究经费2190.9亿元，增長18.5%;试验发展经费16396.7亿元，增长10.9%。基础研究、应用研究和试验发展经费所占比重分别为5.5%、11.1%和83.3%。从财政拨款的分配结构来看，针对社会公益研究、重大实验室建设、重大科技专项等方面有待进一步加大投入。

3.来源结构

科技经费的来源较为广泛，本文以财政资金投入为主体研究对象，但其他来源的主体也会影响财政投入的规模，进而影响投资效率。

（二）财政科技投入的问题

1.投入相对量不足

我国处于经济发展方式转型的关键时期，加大财政投入能够为我国提供创新保障。目前我国政府逐渐加大财政科技的投入力度，2018年，全国共投入研究与试验发展（R D）经费19677.9亿元，比上年增加2071.8亿元，增长11.8%;研究与试验发展（R D）经费投入强度（与国内生产总值之比）为2.19%，比上年提高0.04个百分点。按研究与试验发展（R D）人员全时工作量计算的人均经费为44.9万元，比上年增加1.3万元。相对于财政总支出比重，科技投入相对偏低且上升趨势不明显，科技投入方面的增长速度赶不上财政总支出与总收入的增长速度，我国财政科技投入力度不足，不利于财政科技投入绩效的提高。

2.投入结构不合理

科技活动类型结构主要分为基础研究、应用研究、实验发展等。我国在基础研究与应用研究的财政科技投入严重不足。基础研究的公共产品属性较强，企业无力介入，政府的科技投入资金绝大部分投向高校和研究机构，但是相关资料显示，高校和研究机构未将基础研究作为研究重点，2018年，基础研究、应用研究和试验发展经费所占比重分别为5.5%、11.1%和83.3%。

3.区域发展不平衡

通过对我国各省财政科技投入的分析发现，各地区之间财政科技投资水平差异较大，科技投入力度与经济发展水平正相关性较为明显，经济发展水平较高的地区科技投入程度较高，如东部省份;经济发展较差的地区科技投入强度较差，如中西部省份。由于自然资源等原因地区之间存在着无法避免的差异，但是投入差距过大会降低整体的科技创新效率。因此，应加大中西部地区的科技投入力度，并进行结构性调整，缩小地区之间的差异，提高经济基础较弱地区产业的竞争力，促其摆脱经济落后的局面。

三、财政科技投入绩效评价的问题

我国财政科技投入绩效评价逐步完善，评价主体包括政府下属的科技评价机构和政府内部的科技绩效评价机构，通过事前、事中、事后评价，对财政科技投入绩效进行评价，但目前我国还没有建立起有效的评价体系。

（一）绩效评价体系单一

目前我国未建立完善的财政科技投入绩效考核指标，仅将专项资金绩效评价指标稍加变动便用于财政科技投入绩效考核，对于指标权重、评价方法等一系列问题缺乏针对性的思考，也没有根据财政科技投入特点制定细致与精确的评价方法，缺乏横向对比与纵向对比;在指标选取上存在较大的随意性，导致评价效果较差，降低了绩效评价的精确性与效用性。

完整的财政投入绩效评价体系包括指标体系、评价方法、结果分析等。目前的投入绩效评价体系只侧重其中某一方面，例如，仅考虑如何构建评价指标体系，没有将完善的绩效评价体系应用于具体的评价工作中，如果仅评价财政科技投入对经济的增长与产出效益，却没有从整体角度评价科技投入对经济成长与社会效益贡献，将影响评价效果。

（二）政府未充分发挥主导性作用

科技主管部门在科技投入绩效评价中处于较为被动的状态，没有与其他部门建立相互衔接的机制，也无法主动运用评价结果为日后的投入做参考。同时，存在科技投入资金绩效统计口径不一致，资金管理制度不严格等一系列问题，因此需要细化财政科技投入绩效评价制度。

目前财政部门牵头组织科技投入绩效评价，科技主管部门仅扮演次要角色，没有融入评价的主要工作中。科技投入评价应由财政部门和科技部门共同携手，考虑科技管理和财政资金管理的特殊性，从二者的角度出发，形成规范的绩效评价体系，从而提升财政科技投入资金的管理效率。

（三）评价结果指导价值低

财政科技绩效评价是涉及多方面利益的工作，如果缺乏完善的制度，将使评价工作失去指导性意义。财政部门制定的相应制度和科技项目绩效评价不同步，科技项目的内容较多，且具有较强的专业性，可细分为较多的单个项目，财政部门独自作为评价主体，在评价指标与评价范围等方面难以做到完美，评价范围不确定、评价方法不严谨、评价内容有歧义的现象时有发生。因此，必须要建立体现财政支持的项目评价体系，将评价工作规范化。

四、财政科技投入绩效评价体系构建

财政科技投入绩效评估体系在实施过程中应分为以下几个阶段：第一，要确定绩效评价的原则和目标，预测在工作中可能遇到的问题及解决方案，并设立专家委员会。第二，构建绩效评价指标模型，进行初步摸底和调研，确定模型体系的构建原则与评价指标的权重，确定评价指标的参考标准。第三，要对数据实地调研，参照模型要求采集第一手数据，并进行初审与汇总，在涉及政府拨款项目时，进行问卷调查或实地调研等。第四，在数据处理和分析阶段，要对前期所收集的数据与问卷调查结果进行深入处理，通过事先的评价模型得出分析结果，并建立完善的财政科技投入绩效评价数据库。第五，通过专家委员会座谈形成意见反馈等形式，对绩效评价的结果与对策进行研究。第六，要制定完善的对策与建议，综合考虑不同方面确定投入评价的结论，并给出下一步财政投入的对策建议。

五、完善财政科技投入绩效评价的对策

（一）健全绩效评价体系

1.基于宏观视角加强绩效评价研究

财政科技投入引导社会力量的投入，通过财政科技投入的宏观绩效研究，把握财政科技投入的效果。第一，财政科技投入在宏观上有正反两方面的作用，政府的投入会导致企业进一步追加研发投入，领域的竞争对手可能会减少对该领域的投入。第二，政府投入对于科技项目而言，政府已经选择具备科技实力或具有良好前景的企业，这一选择过程与科技项目本身有正相关性。第三，站在宏观的角度对评价结果进行判断，能够使评价结果更为严谨，通过计量经济学的使用，比较不同的区域、不同行业的财政科技投入对社会科技投入的刺激性作用，建立统一的投入产出指标体系，比较不同地区和行业的财政科技投入效率，进而为下一步的投入提供指导。

2.实施第三方财政科技投入绩效评价

科技发展促进了经济方式的转型，也促使国民经济步入快速发展的轨道，政府需要加大财政科技投入的力度。根据各级政府的实际需求，突出重点，资助科技项目发展。目前科技部和财政部的人员有限，难以对越来越多的资助项目进行监督与管理，因此目前重投入轻管理的现象较为严重，针对这一现象应改善项目管理，引入第三方评价机制，由第三方独立机构开展财政科技投入绩效评价工作，并将评价结果作为财政资金分配的重要依据，从而提高财政资金的使用效率，为我国科技水平的提高提供支持与保障。

（二）发挥政府引导性作用

1.明确政府职责

完善财政科技投入绩效评价体系，就需要进一步明确政府行政部门的职责。基础研究、应用研究、技术开发是科技活动的核心内容，政府以直接拨款方式进行投入，以税收优惠、政府采购等方式间接参与。科技投入不能仅依靠市场配置，更需要借助财政支持的指导性作用，科技活动的公共产品形式也决定了科技投入的必要性，政府干预的目的在于弥补市场失灵。对于企业不愿意涉足的领域，更应该加强财政资金的投入，发挥杠杆性作用，增强社会资源配置能力，明确政府的职责，在科技投入的不同阶段树立不同的目标，例如，在项目初期以政府科技投入为主，在产品成果转换期以企业为主;明确科技投入的作用，如果是纯公共产品的科技投入，政府应该全力支持，政府应加强公共科技领域的投入，集中资金配置市场失灵领域。

2.健全财政科技投入机制

目前财政科技投入占GDP的比重不足，和发达国家相比明显偏低，因此应加强政府的财政科技投入力度。财政科技投入经费要高于同期财政经常性收入增长幅度。第一，通过财税政策引导地方政府在科技投入方面的积极性，确保投入总量的提高。第二，要建立政府财政科技投入的保障机制，从法制上确保财政科技投入的高速增长，确保财政科技投入预算的规范化与透明化。第三，在政府预算执行过程中，若财政科技投入增长幅度低于经常性收入增长幅度，应对预算进行调整，确保财政科技投入稳定的增长。

另一方面，政府要合理配置财政科技投入经费，加强支持基础研究与社会公益研究等活动，提高投入的绩效。第一，政府要加大对基础平台建设的资金投入，促进信息技术的数字化与网络化，解决设备利用率低的问题，为科研和实验发展提供良好的基础性条件。第二，要加大对高科技前沿的战略性产业的投入，高新技术的推广能有效促进生产力的提高，可以通过专项拨款、提供贷款等方式，鼓励高新技术的研发，充分发挥财政科技投入的引导作用。第三，要重点加强对基础研究的经费投入，提高基础研究占科技经费投入的比重。第四，要加强对农业的科技投入，农业是我国的劣势产业，应设立农业科技的专项资金，支持农业科技项目的发展。

3.健全财政科技投入管理制度

政府要健全财政科技投入绩效评价体系，执行科学的标准对科技投入的过程及结果进行客观衡量，更好地为社会提供公共产品和服务。首先要对评价项目进行分类，同一类别的项目才具有可比性;其次要确保评估数据的真实性，权衡各指标的制约关系，避免人为因素导致的评价结果偏离;再次，要明确评估价值的相对性，项目的绩效处于动态的变化，无法做到没有差异的计量。最后，要保障绩效评价管理的可行性，促使绩效评价体系易于操作，从而有效发挥财政资金对科技的激励作用。

（三）通过评价结果指导资金投向

科技资金投向会影响科技资源的配置效率，也会影响财政科技投入的绩效，因此要科学规划财政科技投入的方向，改善资金配置效率，从而完善绩效评价效果。政府扶持的项目中有发展前景良好、技术含量较高的项目，但是政府选定的产业或技术是在超越市场假设的前提下进行的，市场配置缺乏效率领域是政府优先选择的部分，政府需要优先扶持公共领域，例如前沿技术研究，但是高科技具有较大的不确定性，加上个别企业积极利用公关技巧，导致政府扶持的项目可能不是最优的项目。按照公共管理学理论，政府的财政科技资金投入应面向中小微企业，但是由于受到评价方法与评价制度不完善的影响，政府投入资金倾向于大型企业，因为大型企业具有研发实力。对中小微企业的资金投入较少，导致中小微企业科技研发处于停滞状态。同时，中小微企业信息不对称较为严重，普遍存在着融资困难等问题，且在人才储备、市场营销等方面劣势较为明显，因此政府需要加强对中小微企业的财政科技资金投入。

结语

科技投入在支持公共活动、引导社会资金投入等方面发挥着重要的作用。近年来我国重视通过财政资金直接投入、税收优惠等政策来支持科学技术的发展，我国综合实力也在明显提升，高科技人才队伍逐渐壮大，从事研发人员的总量、发表国际论文的數量都位于世界前列。财政科技投入作为财政预算支出的重要部分，对其展开绩效评价是法律规定，也是提高资金效益的要求。国家的一系列文件规定，要加强对科技经费管理使用的绩效评价，健全问责机制，全面提高资金使用效益。本文针对财政科技投入绩效评价进行研究，具有一定的理论意义与现实意义。

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